Opere pubbliche, presentato il rapporto 2014 sui tempi di realizzazione e di spesa

13 Novembre 2014

Delrio: “Rallentamenti inaccettabili. Il Governo è impegnato a semplificare e aumentare trasparenza ed efficienza”

È stato presentato questa mattina nella sala Monumentale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, alla presenza del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, Graziano Delrio, il rapporto realizzato dall’Unità di verifica degli Investimenti Pubblici (UVER) del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (DPS) sui tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche. Sono intervenuti Sabina De Luca, capodipartimento Dps, Mario Vella del Dps, Carla Carlucci, Uver, Paolo Emilio Signorini del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, Teresa Battista, di Rete Ferroviaria Italiana e Giuseppe Mele di Confindustria.

I “tempi di attraversamento” incidono per il 42% sui ritardi di consegna

Il rapporto analizza i tempi di realizzazione di oltre 35.000 opere pubbliche il cui valore economico complessivo è pari a circa 100 miliardi di euro. Il numero delle opere prese in esame è più che raddoppiato rispetto alle 17.000 – per 67 miliardi di euro – della precedente edizione del 2011.
Il dato che emerge con maggiore evidenza è l’eccessiva lunghezza del cosiddetto “tempo di attraversamento”, cioè del tempo necessario per passare da una fase procedurale alla successiva, per esempio dalla fine della progettazione preliminare all’avvio di quella definitiva o dalla progettazione esecutiva all’aggiudicazione della gara. Questi passaggi burocratici incidono in media per il 42% del tempo complessivo per la realizzazione di un’opera pubblica – circa 2 anni rispetto ai 4,5 anni totali – il che conferma l’esistenza di importanti margini per la riduzione dei tempi di attuazione delle opere.
Secondo quanto emerge, negli ultimi tre anni i tempi di realizzazione delle opere sono in generale aumentati passando da 4,4 a 4,5 anni. L’aumento però non è omogeneo e cresce al crescere dell’importo complessivo delle opere, arrivando a pesare per circa il 30% in più negli interventi dal costo maggiore, cioè quelli d’importo superiore ai 100 milioni di euro, i cui tempi di realizzazione sono passati da 11,1 a 14,6 anni.

Delrio: “Più disciplina e un codice appalti semplificato”

“Occorre disciplina – ha sottolineato Delrio commentando il rapporto – tempi morti così lunghi sono inaccettabili. Quello dei tempi di realizzazione delle opere pubbliche è un tema legato alla democrazia, alla credibilità delle istituzioni, alla cultura della rendicontazione ai cittadini di ciò che si fa, al controllo sociale e civico. Da questo punto di vista l’Italia è un Paese che deve applicarsi di più, quindici o vent’anni per un’opera strategica sono troppi. I tempi morti sono nelle fasi di passaggio, per questo la semplificazione è la chiave di tutto. Fare un codice degli appalti semplificato è l’impegno che il governo ha preso per arrivare a risultati migliori. Dobbiamo allinearci alle normative europee – ha spiegato il Sottosegretario – ed eliminare tutte le regolamentazioni aggiuntive che complicano e rendono più lenta la realizzazione delle opere. Poi tutte le pubbliche amministrazioni devono applicarsi ed essere in grado di avere dei buoni progetti”.

Le principali fasi di attuazione di un'opera pubblica

I dati impiegati per la realizzazione del rapporto sono relativi agli interventi delle Politiche di Coesione, cioè alle opere realizzate con i Fondi Strutturali 2007-2013 e quelle finanziate dal 1999 dalla politica di coesione nazionale. Dal rapporto emerge anche il collegamento diretto tra il valore economico degli interventi e i loro tempi di realizzazione. Le opere d’importo inferiore ai 100 mila euro vengono completate mediamente in 2,9 anni, mentre per quelle d’importo tra i 50 e i 100 milioni sono necessari in media 11,6 anni.

Differenze sostanziali emergono anche a seconda della natura degli investimenti. Le durate più brevi, con 3,7 anni di media, si riscontrano nell’edilizia, la viabilità e le strade si attestano sui 5,2 anni, gli interventi per risorse idriche sui 5,4 anni e gli altri trasporti, che comprendono gli interventi di tipo ferroviario e aeroportuale, hanno i tempi più lunghi con 6,8 anni.

Tempi di attuazione degli interventi infrastrutturali per classi di costo e fasi - Italia

Differenze tra le prestazioni per regioni

Anche l’analisi territoriale evidenzia una forte differenza tra le prestazioni delle regioni settentrionali e quelle delle regioni meridionali. Tra le regioni più veloci ci sono l’Emilia Romagna, il Trentino Alto Adige, la Lombardia e il Piemonte, tra quelle più lente la Sicilia e la Basilicata.
Un ulteriore dato significativo è il protrarsi delle attività a valenza economica anche dopo l’ultimazione dei lavori: dopo la chiusura dei cantieri rimane infatti ancora da gestire poco meno del 30% dei finanziamenti, una percentuale rilevante in cui è spesso incluso il saldo finale da corrispondere alle ditte realizzatrici. Questo deve spingere ad un rafforzamento dell’azione di vigilanza e di monitoraggio degli aspetti economici degli interventi. I dati confermano poi che le fasi preliminari, specie quelle legate alle prime progettazioni, sono quelle più complesse, in cui gli elementi di incertezza tecnici, amministrativi ed economico-finanziari rendono più lunghi i tempi di attuazione e più difficile effettuare previsioni affidabili sull’avanzamento dell’opera.

Tempi di attuazione degli interventi infrastrutturali per settore e fase

Fattori che influenzano i ritardi

In particolare le carenze nelle progettazioni iniziali, che con grande frequenza non rispettano gli standard previsti dalle normative, portano alla concessione di finanziamenti a interventi con studi di fattibilità o pre-fattibilità inesistenti o carenti, con la necessità di una revisione nelle fasi procedurali successive e la redazione di perizie di varianti che comportano un allungamento dei tempi e un aumento dei costi e del rischio di contenzioso con gli appaltatori.

Tavola 5 - Alcuni fattori che influenzano
i tempi di attuazione
Fattore Descrizione Effetto
A. Carenze delle progettazioni Le progettazioni non rispettano gli standard previsti dalla normativa.
  • Finanziamenti concessi ad interventi con studio di fattibilità/ prefattibilità inesistente o carente;
  • Necessità di revisione/ approfondimento nelle fasi procedurali successive;
  • Redazione di perizie di varianti, e conseguente allungamento dei tempi ed aumento dei costi;
  • Aumento del rischio di contenzioso con appaltatori.
B. Finanziamenti Presenza di incertezze sulle disponibilità finanziarie;
Vincoli del patto di stabilità;
Necessità di reperire risorse a causa dell’aumento dei costi delle opere (cfr punto A).

Ritardi nella progettazione definitiva, da avviare previo accertamento dei fondi disponibili, per procedere a:

  • Impegno di spesa;
  • Stipula accordi convenzionali con soggetto attuatore.
C. Ritardi nel rilascio delle autorizzazioni Complessità degli iter procedurali autorizzativi;
Le autorizzazione contengono spesso numerose prescrizioni.
  • Prolungamento dei tempi di sviluppo delle progettazioni;
  • Progettazione sottoposte ad importanti revisioni.
D. Inadeguatezza ente attuatore Il soggetto attuatore non governa e non sorveglia in modo adeguato le procedure, spesso a causa di carenza di risorse (tecniche o umane); Inadeguatezza delle commissioni di collaudo.
  • Prolungamento dei tempi delle attività progettuali a carattere tecniche o amministrative;
  • Mancata conoscenza dello stato di avanzamento e delle criticità presenti nell’intervento;
  • Prolungamento dei tempi di chiusura delle opere.
E. Contenziosi nelle fasi di aggiudicazione/ esecuzione dei lavori Rilevanti ricorsi nella procedure di affidamento; Presentazione di riserve da parte dell’appaltatore nella fase di cantiere.
  • Ritardi nell’individuazione dell’appaltatore;
  • Ritardi nell’esecuzione o ultimazione delle opere.

Il cantiere chiude, ma c’è ancora da spendere

Mettendo inoltre in relazione i tempi di completamento dell’opera e i tempi della spesa delle risorse che finanziano un’opera pubblica, emerge che alla chiusura dei cantieri rimane in media ancora da spendere poco meno del 30% del costo totale dell’opera, un valore percentuale che mostra una certa variabilità sia per settore (con valori che oscillano dal 14% al 49%), sia per dimensione economica dei progetti (dal 20% al 46%). Secondo il rapporto, infine, tra le azioni da mettere in campo per ridurre i tempi di realizzazione delle opere pubbliche c’è innanzitutto la piena attuazione delle norme già introdotte per accelerare le progettazioni. Inoltre è necessario ricorrere a centrali uniche di committenza o comunque assegnare le responsabilità attuative solo a enti che già dispongano di adeguate risorse professionali, in modo da ridurre significativamente i casi di inadeguatezza tecnica e/o inerzia dell’ente attuatore. Infine, serve un rafforzamento dei sistemi di sorveglianza – monitoraggio, accompagnamento e controllo – per ridurre le situazioni di inerzia amministrativa. Anche l’integrazione delle banche dati con l’Autorità Nazionale Anticorruzione, già in corso, consentirà di avere un quadro più ampio e più chiaro delle procedure da sveltire e di quelle da rafforzare per accelerare il completamento delle opere e al contempo assicurare la massima trasparenza negli appalti.