Il Presidente Conte all'inaugurazione dell'Anno Giudiziario del Consiglio di Stato

12 Febbraio 2019

Il Presidente Conte è intervenuto alla cerimonia di insediamento del Presidente del Consiglio di Stato Filippo Patroni Griffi e alla presentazione della Relazione sull’attività della giustizia del Consiglio di Stato, presso Palazzo Spada.

 

Di seguito il testo dell'intervento.

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Signor Presidente della Repubblica, Eminenza reverendissima, Signora Presidente del Senato, Rappresentanti del Senato e della Camera, della Corte costituzionale, Ministri, Presidente emerito, Presidente del Consiglio di Stato, Autorità tutte, Signore e Signori,
in questa medesima sala ho avuto più volte occasione, in passato, di prendere la parola quale componente del Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa nel corso delle sessioni plenarie. In tale veste ho pure partecipato ad alcune giornate inaugurali dell’anno giudiziario e, finanche, alla cerimonia di insediamento del Presidente del Consiglio di Stato immediatamente antecedente a questa cerimonia, Alessandro Pajno, che qui saluto.

Oggi Vi prendo parte nella veste di Presidente del Consiglio dei Ministri, l’Organo costituzionale e cui è demandato un potere generale di “alta sorveglianza” sulla giustizia amministrativa e una serie di competenze sui provvedimenti riguardanti lo stato giuridico dei suoi magistrati.

Quando ho assunto le funzioni di componente laico del Consiglio di Presidenza ero provvisto perlopiù di una conoscenza teorica della magistratura amministrativa, alimentata da studi e approfondimenti incentrati soprattutto su disegni generali di riforma, anche in ragione della mia provenienza dall’ateneo fiorentino e sapete che a Firenze si concentrano le scuole di diritto amministrativo che forse, più di altre, hanno offerto contributi ben critici sulle ragioni di una magistratura amministrativa separata da quella ordinaria.

La concreta esperienza vissuta in seno all’Organo di autogoverno mi ha consentito di affinare queste conoscenze e di indagare più a fondo i vari aspetti funzionali della giustizia amministrativa, inducendomi ad apprezzare le qualità e le professionalità della magistratura amministrativa, in funzione di “tutela della giustizia nell’amministrazione”, con l’aggiunta specifica per il Consiglio di Stato anche delle funzioni di “consulenza giuridico-amministrativa”.

Quell’esperienza mi ha inoltre persuaso della piena sostenibilità ed anche efficacia del disegno costituzionale nel segno del pluralismo delle magistrature, attribuendo al Consiglio di Stato e alla Corte dei conti proprie funzioni non sottraendo, come si trova scritto nei lavori preparatori, la propria competenza alla magistratura ordinaria, ma conquistando nuovi campi di diritto e di libertà.

Questo pluralismo delle giurisdizioni, talvolta additato come un elemento di complicazione, si è rivelato, nel corso del tempo, una ricchezza anche in funzione della tutela degli interessi dei cittadini. Può ritenersi ancora attuale quindi l’esigenza che condusse sin dal lontano 1889 ad istituire la giurisdizione amministrativa per estendere, e non per sostituire, la tutela giurisdizionale somministrata dal giudice ordinario.

Del resto, se le giurisdizioni del disegno costituzionale sono declinate al plurale, unitaria è senz’altro la funzione giurisdizionale, intesa come servizio, che ciascuna di esse svolge, e fondamentalmente comune deve essere anche lo statuto del magistrato che deve garantire in accordo con i principi costituzionali la sua piena terzietà e imparzialità. Non vi è dubbio quindi che alla magistratura amministrativa spetti un’autonomia assimilabile a quella riconosciuta alla giustizia ordinaria. La pari dignità delle magistrature è peraltro un riflesso del sistema di tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi disegnato dagli stessi artt 24 e 113 della Costituzione. E gli stessi artt. 100 e 108 hanno la stessa funzione di definire i requisiti minimi attraverso un nucleo fondamentale di garanzie che si estendono ovviamente anche allo status e alle carriere dei giudici di ogni giurisdizione. 

Il tema della giustizia è sempre presente nella discussione pubblica di questi anni, al centro di interventi di diversa portata, che vanno dalla critica alla proposta, dall’insoddisfazione all’annuncio sempre di nuove svolte e di nuove albe.

Ma sono state, sin qui, troppo spesso “albe accorrenti e scomparenti”, così si esprimeva Massimo Severo Giannini nella prefazione della seconda edizione del “Diritto amministrativo”. Massimo Severo Giannini che pure verso il Consiglio di stato non fu sempre tenero nei suoi giudizi.

E’ diffusa una riflessione di fondo che disegna un apparente paradosso.

Se per un verso è predominante un sentimento di critica, che della giustizia denuncia la crisi, talvolta persino radicale; per altro verso il ricorso alla giustizia, la via giudiziaria nella risoluzione dei problemi, pubblici e privati, anche politici, più disparati, si conferma come il sentiero più battuto, nonostante gli ostacoli.

Lungo questa direttrice è non meno diffusa la convinzione che la funzione giurisdizionale sia diventata un servizio, oltre che un mestiere, più difficile da svolgere rispetto al passato. Non è questa la sede evidentemente per indugiare intorno al discorso sulla complessità che in tanti modi caratterizza la società contemporanea. Osserviamo solo che questa complessità si riflette inevitabilmente sul lavoro dei magistrati acuendone le difficoltà come anche accentuando la necessità e la tempestività del loro intervento.

A queste nuove sfide il giudice amministrativo deve potersi rivolgere forte del suo statuto di indipendenza, che deve trovare rispondenza innanzitutto nell’azione del Consiglio di Presidenza, organo tutore della sua autonomia.

A queste nuove sfide il giudice amministrativo deve potersi rivolgere forte del suo statuto di indipendenza, che deve trovare rispondenza innanzitutto nell’azione del Consiglio di Presidenza, organo tutore della sua autonomia.

In occasione della nomina del nuovo Presidente del Consiglio di stato, pur consapevole di qualche profilo, diciamo così, di ambiguità del dettato normativo – va peraltro considerato che alla riforma del processo amministrativo nel 2010 non si è accompagnato il necessario ammodernamento dell’ordinamento della magistratura amministrativa – ho ritenuto di privilegiare la tradizione, restituendo all’organo di autogoverno, il compito di offrire una univoca indicazione per l’ufficio di vertice.

Ritengo che l’Autorità di Governo faccia bene ad attenersi a questa inveterata tradizione, essendo inopportuno che essa eserciti poteri discrezionali tenendo conto che i suoi atti di natura amministrativa sono sottoposti al sindacato giurisdizionale di ultima istanza del medesimo Consiglio di Stato.

Facevo richiamo, in apertura di questo mio intervento, alla professionalità del giudice amministrativo, che ora devo declinare per il Consiglio di stato lungo le due direttrici fondamentali dell’esercizio della funzione giurisdizionale e di quella consultiva.

Nella prima direzione l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, di cui il prossimo anno potremo celebrare il decennale, ha costituito un passaggio particolarmente felice e comunque fondamentale nella lunga storia della giustizia amministrativa. Il lento cammino sulla via dell’effettività della tutela nei confronti degli atti della pubblica amministrazione ha registrato un deciso balzo in avanti, rafforzando d’intensità il sindacato del giudice e ampliando la gamma di azioni che il privato può ora proporre in giudizio.

Tale giudizio, a lungo confinato in una logica prevalentemente impugnatoria, si è andato arricchendo di nuovi spazi e di nuovi compiti, se solo pensiamo alle azioni risarcitorie e alle azioni di adempimento. 

Tutto questo chiama il giudice amministrativo a nuovi compiti e ad un diverso approccio, ma prima ancora sollecita gli stessi avvocati a misurarsi con strategie di tutela anche molto diverse rispetto a quelle tradizionalmente perseguite.

Quanto invece alla funzione consultiva, di essa negli ultimi anni si è registrato il forte rilancio, attraverso una intesa attività di pareri resi su aspetti cruciali delle riforme amministrative. Si rende però necessario mettere mano al riordino della disciplina che regola la funzione consultiva, una disciplina che rimane però risalente nel tempo e bisognosa di un’opera di prudente ammodernamento.

Il riordino della funzione consultiva è parte di un più vasto disegno di riordino normativo – che abbiamo già approvato dal Consiglio dei Ministri -  con cui il mio Governo si prefigge l’obiettivo di migliorare la qualità e l’efficienza dell’azione amministrativa, di garantire la certezza dei rapporti giuridici e la chiarezza del diritto, di ridurre gli oneri di vario tipo che gravano su cittadini e imprese.

Un simile disegno è destinato a tradursi attraverso un sistema coordinato di deleghe legislative, guidate da principi e criteri generali che tagliano orizzontalmente l’intero diritto amministrativo, incidendo tanto sull’organizzazione quanto sull’attività amministrativa.

Talune di queste deleghe toccano da vicino parti speciali di fondamentale importanza, per esempio in materia di edilizia, beni culturali, paesaggio e contratti pubblici. Dal riordino di queste discipline il Governo si attende un nuovo impulso per l’economia, nuove opportunità per cittadini ed imprese, nuove tutele per le bellezze del nostro paese.

Ho citato poco fa Massimo Severo Giannini che fu anche l’autore del famoso “Rapporto” sui problemi della pubblica amministrazione che alla fine degli anni ’70 del secolo scorso ne evidenziava i mali e le cause, offrendo una articolata indicazione sui possibili rimedi.

Ne sarebbe derivata una stagione di rinnovamento negli studi e nella legislazione sulla pubblica amministrazione, di cambiamento, che in forme e in risultati diversi è giunta sino ai giorni nostri.

L’augurio che rivolgo a Filippo Patroni Griffi, il nuovo Presidente del Consiglio di Stato di cui oggi salutiamo l’insediamento, è che la sua presidenza, che schiude a un orizzonte temporale di gran lunga più esteso rispetto a quelli di cui solitamente beneficiano i presidenti, si realizzi nel segno di un rinnovato impegno per il rafforzamento del sistema giustizia amministrativa, intesa come un servizio offerto ai cittadini e non come potere declinato ratione imperii.

La sua lunga esperienza in Consiglio di stato, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, consultive, il contributo dato agli studi e alle iniziative volte a migliorare la qualità della regolazione nel nostro Paese, come anche il prezioso apporto offerto al Governo della Repubblica ogni qual volta è stato chiamato a collaborarvi, anche in ruoli chiave presso la medesima Presidenza del Consiglio dei ministri, sono tutti elementi che ci rendono fiduciosi che egli saprà offrire un prezioso contributo personale affinché tutte le costituenti del sistema della giustizia amministrativa possano dialogare serenamente tra loro, le funzioni giurisdizionali siano esercitate in modo competente e rigoroso, le funzioni consultive siano espletate in modo puntuale e tempestivo.

Quanto a noi – e concludo – Autorità di governo, ci attende anche una delega specifica riguardante alcuni particolari profili dell’ordinamento della giustizia amministrativa, che potrà giovarsi di un’opera di equilibrato e prudente aggiornamento in alcune sue parti: una per tutte, la riforma del procedimento disciplinare, sulla cui necessità si è espresso più volte lo stesso Consiglio di presidenza. Faremo il possibile, come Governo, per promuovere questo potenziamento del sistema disciplinare e qualche ulteriore specifica misura, sempre mirata a rendere ancora più affidabile il sistema “giustizia amministrativa” e ancora più credibile il “sistema Paese”.

Confidiamo di poter realizzare questo disegno riformatore in un clima di proficuo confronto con la medesima magistratura amministrativa, nella consapevolezza che un disegno riformatore deve aprirsi ai suggerimenti degli operatori di giustizia ma, se mi permettete, non deve rispondere alle loro attese. Un disegno riformatore deve mettere i giudici nella migliore condizione per poter esercitare le loro funzioni giurisdizionale, nel segno della indipendenza e dell’autonomia. Ma deve rispondere solo ed esclusivamente alle aspettative dei cittadini, i quali hanno il pieno diritto di ambire a un servizio giurisdizionale imparziale, trasparente, tempestivo e qualitativamente elevato.