Norme in materia di conferenza di servizi.
Linee guida operative per la remissione al Consiglio dei Ministri.
Legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater

Pubblicato nella Gazz. Uff. 2 gennaio 2003, n. 1.

 n.b.: l’art. 14-quater della legge 7 agosto 1990, n.241 è stato modificato ed integrato dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15 in ordine agli effetti del dissenso espresso nella conferenza di servizi da un’amministrazione preposta alla tutela di un interesse cd sensibile, nel seguente modo, evidenziando in neretto corsivo dette modifiche ed integrazioni apportate.

 

Art. 14-quater (Effetti del dissenso espresso nella conferenza di servizi)  (1)

1. Il dissenso di uno o piu' rappresentanti delle amministrazioni, regolarmente convocate alla conferenza di servizi, a pena di inammissibilita', deve essere manifestato nella conferenza di servizi, deve essere congruamente motivato, non puo' riferirsi a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell'assenso.

2. (Abrogato).

3. Se il motivato dissenso e' espresso da un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumita', la decisione e' rimessa dall'amministrazione procedente, entro dieci giorni:
a) al Consiglio dei Ministri, in caso di dissenso tra amministrazioni statali;
b) alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, di seguito denominata "Conferenza Stato-regioni", in caso di dissenso tra un'amministrazione statale e una regionale o tra piu' amministrazioni regionali;
c) alla Conferenza unificata, di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in caso di dissenso tra un'amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra piu' enti locali.
Verificata la completezza della documentazione invita ai fini istruttori, la decisione e' assunta entro trenta giorni, salvo che il Presidente del Consiglio dei Ministri, della Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata, valutata la complessita' dell'istruttoria, decida di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a sessanta giorni.
3-bis. Se il motivato dissenso e' espresso da una regione o da una provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, la determinazione sostitutiva e' rimessa dall'amministrazione procedente, entro dieci giorni:
a) alla Conferenza Stato-regioni, se il dissenso verte tra un'amministrazione statale e una regionale o tra amministrazioni regionali;
b) alla Conferenza unificata, in caso di dissenso tra una regione o provincia autonoma e un ente locale. Verificata la completezza della documentazione  invita ai fini istruttori, la decisione e' assunta entro trenta giorni, salvo che il Presidente della Conferenza Stato-regioni o della Conferenza unificata, valutata la complessita' dell'istruttoria, decida di prorogare tale termine per un ulteriore periodo non superiore a sessanta giorni.
3-ter. Se entro i termini di cui ai commi 3 e 3-bis la Conferenza Stato-regioni o la Conferenza unificata non provvede, la decisione, su iniziativa del Ministro per gli affari regionali, e' rimessa al Consiglio dei Ministri, che assume la determinazione sostitutiva nei successivi trenta giorni, ovvero, quando verta in materia non attribuita alla competenza statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, e dell'art. 118 della Costituzione, alla competente Giunta regionale ovvero alle competenti Giunte delle province autonome di Trento e di Bolzano, che assumono la determinazione sostitutiva nei successivi trenta giorni; qualora la Giunta regionale non provveda entro il termine predetto, la decisione e' rimessa al Consiglio dei Ministri, che delibera con la partecipazione dei Presidenti delle regioni interessate.
3-quater. In caso di dissenso tra amministrazioni regionali, i commi 3 e 3-bis non si applicano nelle ipotesi in cui le regioni interessate abbiano ratificato, con propria legge, intese per la composizione del dissenso ai sensi dell'art. 117, ottavo comma, della Costituzione, anche attraverso l'individuazione di organi comuni competenti in via generale ad assumere la determinazione sostitutiva in caso di dissenso.
3-quinquies. Restano ferme le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle regioni a statuto speciale e  alle province autonome di Trento e di Bolzano dagli statuti speciali di autonomia e dalle relative norme di attuazione.

4. (Abrogato).

5. Nell'ipotesi in cui l'opera sia sottoposta a VIA e in caso di provvedimento negativo trova applicazione l'art. 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400, introdotta dall'art. 12, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303.
(1) Articolo inserito dall'art. 17, comma 7, L. 15 maggio 1997, n. 127 e, successivamente, sostituito dall'art. 12, comma 1, L. 24 novembre 2000, n. 340.
ll testo è stato modificato ed integrato dall'art. 11 della legge 15/2005

Tenuto conto di detta modifica ed in attesa della elaborazione di nuove linee-guida che siano rispondenti alla attuale normativa in vigore, continuano a trovare applicazione, per quanto compatibili, le sottoelencate indicazioni :

Premesse

Scopo delle presenti «linee guida» è di fornire un utile contributo alle amministrazioni che si trovano dinanzi all'esigenza di dover rimettere la decisione conclusiva di una conferenza di servizi al Consiglio dei Ministri in presenza di dissensi espressi in materia di c.d. «interessi sensibili» (paesaggio, ambiente, beni storico/artistici, salute), non potendo trovare applicazione, in tali ipotesi, il criterio della «decisione a maggioranza».

Tale finalità è suggerita da talune difficoltà operative che, soprattutto, sotto il profilo della completezza documentale, vengono manifestate dalle amministrazioni -- in particolar modo enti locali -- chiamate a dare applicazione alla normativa specifica.

Considerata, pertanto, l'opportunità di fornire linee guida principalmente di carattere operativo, si è ritenuto utile articolare il presente documento in tre parti:

nella prima si traccia un breve profilo sul significato dell'istituto della conferenza di servizi;

nella seconda si individuano le fasi conclusive del procedimento;

nella terza si illustrano le singole fasi attraverso le quali si articola il procedimento davanti al Consiglio dei Ministri (in particolare, lo svolgimento dell'istruttoria presso i competenti uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri) fornendo, altresì, precise indicazioni in merito alla documentazione necessaria per delimitare l'istruttoria nei termini indicati dalla norma.

1. Profili introduttivi.

1.1. Come è stato opportunamente sottolineato, «la conferenza di servizi è quel modulo procedimentale con cui si ottiene il coordinamento e la contestuale valutazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti in un determinato procedimento, attraverso la trattazione contemporanea di uno stesso affare da parte di una pluralità di soggetti pubblici».

1.2. L'istituto, nato alla fine degli anni ottanta in occasione di procedimenti disciplinati da leggi speciali dirette a soddisfare esigenze particolari e, successivamente, disciplinato dall'articolo 14 della legge n. 241 del 1990, riveste una duplice funzione: da un lato si pone come modulo generale di semplificazione procedimentale, trattandosi, in definitiva, del «luogo del procedimento nel quale tutti gli interessi pubblici rilevanti hanno l'occasione per essere sincronicamente rappresentati» (profilo della semplificazione); dall'altro, come strumento di coordinamento, ossia diretto alla composizione dei vari interessi pubblici coinvolti in un dato procedimento e quindi -- attraverso la loro complessiva e contestuale valutazione -- finalizzato alla «individuazione e riaffermazione dell'interesse pubblico primario» o prevalente (profilo dell'assetto degli interessi).

1.3. Ciò anche allo scopo di pervenire, in virtù del principio costituzionalmente garantito del buon andamento dell'azione amministrativa, ad una rottura della rigida sequenzialità dell'azione amministrativa.

1.4. Le successive norme e, da ultimo, la legge n. 340 del 2000, hanno apportato importanti e sostanziali variazioni al previgente sistema delineato e al suo originario contenuto, ponendo «regole» sempre più mirate al raggiungimento delle funzioni sopra indicate.

Possono ricordarsi, a titolo esemplificativo:

a) la previsione non più facoltativa («di regola») ma obbligatoria («la regola») del ricorso alla conferenza di servizi decisoria;

b) il ricorso alla conferenza preliminare, che si distingue a sua volta in facoltativa, nel caso in cui sia il privato a richiederla per progetti di particolare complessità, e obbligatoria, che interviene tutte le volte in cui debbano realizzarsi opere pubbliche e di interesse pubblico;

c) il passaggio dalle «determinazioni concordate», risultante dalla positiva volontà e dalla reciproca intesa di diversi soggetti a vario titolo interessati, alle «determinazioni conclusive», che rappresentano il superamento dell'accordo, concretizzandosi in una vera e propria approvazione di una proposta di provvedimento mediante l'applicazione del principio di maggioranza;

d) l'abrogazione dell'istituto della «ratifica tacita» e la sua contestuale sostituzione con la possibilità, da parte dell'amministrazione coinvolta nel procedimento, di adottare un parere tardivo, o «postumo», sulla base della determinazione conclusiva;

e) la radicale modifica della disciplina del dissenso.

2. Le fasi conclusive della conferenza di servizi.

In considerazione delle finalità sopra delineate ed allo scopo di evitare un eccessivo prolungamento dei tempi previsti per la conclusione del procedimento, la citata legge n. 340 del 2000 ha fissato una più netta scansione delle fasi finali del procedimento individuando, altresì, i casi in cui l'amministrazione procedente rimette gli atti al Consiglio dei Ministri per l'adozione del provvedimento conclusivo.

2.1. Il procedimento nella parte terminale della conferenza si svolge attraverso le seguenti fasi:

a) al termine dei novanta giorni, l'amministrazione procedente (ossia, l'amministrazione deputata ad adottare il provvedimento finale) adotta, sulla base della maggioranza delle posizioni espresse, la c.d. determinazione conclusiva;

b) qualora alcune delle amministrazioni partecipanti non si siano espresse in sede di conferenza (amministrazioni «silenti»), entro trenta giorni dalla determinazione conclusiva le medesime hanno la possibilità di rilasciare tardivamente il proprio parere (c.d. parere postumo). In caso di silenzio protratto oltre il termine di trenta giorni, si applica l'istituto del silenzio assenso.

Detta ipotesi costituisce deroga al meccanismo descritto dall'art. 14-quater, comma 1 (dissenso espresso «in conferenza di servizi»).

La disposizione prevede, altresì, la possibilità di impugnare, nel medesimo termine di trenta giorni, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi;

c) adozione del provvedimento finale il quale sintetizza la fase sub «a» (necessaria) ed eventualmente quella sub «b», sostituendo ad ogni effetto tutti gli atti di assenso, anche nei confronti degli assenti.

2.2. Le decisioni in seno alla conferenza vengono adottate secondo il principio della maggioranza e non dell'unanimità, (come previsto dalla originaria formulazione della legge n. 241 del 1990).

2.3. Tale principio soffre tuttavia di alcune fondamentali eccezioni:

a) nel caso in cui tra le amministrazioni dissenzienti (in minoranza) vi siano alcuni soggetti portatori di particolari interessi sensibili (salute, paesaggio, patrimonio storico-artistico e ambiente), la decisione non può essere adottata a maggioranza dalla amministrazione procedente, la quale dovrà invece richiedere la determinazione sostitutiva all'organo collegiale di governo competente.

La competenza dell'organo collegiale di governo si individua in base alla natura rivestita dall'amministrazione procedente o di quella dissenziente: se una sola di queste due amministrazioni è statale, la decisione è rimessa al Consiglio dei Ministri.

Pertanto, mentre nella ipotesi generale il dissenso di una amministrazione non portatrice di interessi sensibili viene «gestito» dall'amministrazione procedente secondo il criterio della maggioranza, nel caso in cui il dissenso sia espresso da un'amministrazione portatrice di interessi sensibili, ossia da parte di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute, l'amministrazione procedente, senza naturalmente adottare una determinazione conclusiva del procedimento, rimette gli atti al Consiglio dei Ministri affinché questi provveda ad adottare la c.d. determinazione sostitutiva;

b) nell'ipotesi in cui l'intervento sia sottoposto a valutazione di impatto ambientale (VIA) e in caso di provvedimento negativo, la decisione è rimessa, anche in tale fattispecie, al Consiglio dei Ministri.

2.4. La previsione normativa di esame presso il Consiglio dei Ministri del procedimento conclusosi con il dissenso di un'amministrazione portatrice di un interesse sensibile, considerato che i meccanismi previsti in conferenza non hanno consentito di raggiungere un convincimento unanime sulle soluzioni proposte, è finalizzata ad un confronto tra gli interessi pubblici coinvolti, affinché l'organo di Governo possa effettuare una ponderazione diretta ad individuare l'interesse prevalente.

2.5. Qualora il dissenso sia espresso da una Regione, il presidente della giunta regionale interessata è invitato, per essere ascoltato, senza diritto di voto, a partecipare alla riunione del Consiglio dei Ministri per l'adozione della deliberazione.

3. Il procedimento davanti al Consiglio dei Ministri.

3.1. L'amministrazione procedente, nel rimettere la decisione al Consiglio dei Ministri, deve trasmettere ogni documentazione utile all'adozione della decisione e, in particolare, il verbale conclusivo della conferenza di servizi dal quale deve risultare:

a) la regolarità della convocazione delle amministrazioni interessate;

b) le eventuali note precedenti o successive alla conferenza da parte delle amministrazioni che non hanno partecipato;

c) le modalità di svolgimento della discussione e le relative posizioni assunte in sede di conferenza di servizi dalle amministrazioni convocate, con particolare riguardo alle eventuali soluzioni alternative ivi prospettate e ai dissensi espressi e motivati, soprattutto nella materia degli interessi sensibili;

d) le conclusioni adottate in seno alla conferenza di servizi che comportano la remissione della decisione al Consiglio dei Ministri;

e) nei casi di interventi infrastrutturali e produttivi, la documentazione progettuale completa di relazione tecnica, dal cui esame possa emergere un confronto tra lo stato dei luoghi e quello che si verrebbe a creare a seguito del prospettato intervento;

f) l'eventuale materiale fotografico.

3.2. L'amministrazione procedente deve inviare la richiesta di adozione della decisione da parte del Consiglio dei Ministri alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per il coordinamento amministrativo (via della Vite n. 13 - 00186 Roma).

3.3. Il termine previsto per l'adozione della decisione decorre dalla data di ricezione della richiesta sopraindicata, completa dei relativi allegati (punto 3.1.).

3.4. Il suddetto Dipartimento per il coordinamento amministrativo, ricevuta la richiesta di remissione della decisione al Consiglio dei Ministri, verifica la completezza degli atti a corredo della richiesta per il successivo avvio dell'istruttoria e, ove necessario, provvede a richiedere la necessaria documentazione integrativa all'amministrazione proponente.

3.5. L'eventuale carenza della documentazione inviata a corredo della richiesta di remissione della decisione al Consiglio dei Ministri non consente l'avvio della relativa istruttoria da parte del Dipartimento a ciò preposto, in quanto la completezza della documentazione costituisce un presupposto indefettibile per la remissione degli atti al Consiglio dei Ministri e reca connessa la mancata decorrenza dei termini previsti entro i quali l'organo collegiale dovrebbe rendere la decisione.

3.6. Come peraltro anticipato nelle premesse, quest'ultima precisazione appare necessaria, atteso che continuano a pervenire richieste di determinazione sostitutiva del tutto incomplete, sotto il profilo documentale, tali da impedire materialmente agli uffici della Presidenza del Consiglio di intraprendere ogni utile iniziativa di carattere istruttorio-procedimentale.

3.7. Su segnalazione del Dipartimento per il coordinamento amministrativo, il Presidente del Consiglio, in considerazione della complessità dell'istruttoria, può disporre una proroga del termine per l'adozione della decisione da parte del Consiglio dei Ministri ai sensi dell'articolo 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241.

3.8. In ogni caso, il termine stabilito per l'adozione della deliberazione non può essere superiore a complessivi novanta (90) giorni.

3.9. Il Presidente del Consiglio comunica all'amministrazione procedente l'intervenuta proroga del termine per la deliberazione del Consiglio stesso, invitandola, nel contempo, a notificare il nuovo termine a tutte le amministrazioni interessate nel procedimento.

3.10. Nel corso dell'istruttoria, al fine della successiva sottoposizione della decisione al Consiglio dei Ministri, il Dipartimento per il coordinamento amministrativo informa gli uffici centrali delle amministrazioni in merito alle posizioni assunte dai rispettivi uffici periferici nell'àmbito della conferenza di servizi.

3.11. È facoltà della Presidenza del Consiglio -- in ragione della complessità istruttoria -- indire riunioni di coordinamento per acquisire i necessari elementi informativi e di valutazione da sottoporre al Presidente del Consiglio dei Ministri, per il successivo esame della questione da parte del Consiglio dei Ministri.

3.12. Una volta completati gli adempimenti istruttori, il Dipartimento per il coordinamento amministrativo predispone la relazione istruttoria da sottoporre al Presidente del Consiglio dei Ministri.

3.13. La remissione della decisione al Consiglio dei Ministri avviene per il tramite del Presidente del Consiglio dei Ministri.

3.14. Il Consiglio dei Ministri, entro trenta giorni ovvero entro novanta giorni in caso di avvenuta proroga dell'istruttoria, procede all'adozione della relativa deliberazione.

3.15. La decisione assunta dal Consiglio dei Ministri viene notificata, dalla Presidenza del Consiglio - Dipartimento per il coordinamento amministrativo, all'amministrazione proponente che provvederà, a sua volta, a darne comunicazione alle amministrazioni interessate con l'invito a conformarsi alla stessa.

Con successive linee guida si provvederà a fornire un più completo contributo ricostruttivo, in termini sistematici, dell'istituto in esame, anche in considerazione dei suoi aspetti generali, delle sue peculiarità, del suo rapporto con alcuni dei principali procedimenti di settore che ne richiedono l'applicazione (come ad esempio lo sportello unico per le attività produttive, la localizzazione di opere pubbliche, la realizzazione di porti turistici e la «legge obiettivo» per le opere di interesse strategico), ma soprattutto delle più importanti novità che, sotto il profilo legislativo, potrebbero medio tempore intervenire in detta materia (il riferimento è ovviamente all'A.S. 1281, «Disegno di legge recante modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa»).

Schema esplicativo